2008年以來,最高人民法院相繼開展了行政案件的級別管轄和相對集中管轄試點工作,2014年修訂后的行政訴訟法明確了行政訴訟案件跨區域管轄,在避免“地方保護”,解決“立案難、審理難、執行難”等方面取得了明顯成效。

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根據檢察監督同級對應原則,行政檢察也形成了集中管轄態勢,一定程度上減少了行政權對檢察權運行的干預,整合了檢察資源,提升了專業化辦案程度。與此同時,也出現了集中管轄檢察院辦案量劇增后人財物調配難度增大、矛盾糾紛化解力度減弱、信訪維穩銜接不暢、辦案成本增加等問題。因此,在行政案件集中管轄的背景下如何深化行政檢察監督,是行政檢察人員應當深入思考的問題。筆者結合基層行政檢察履職實際,提出如下建議以供探討:

一、強化檢察一體化機制,注重復合型辦案團隊的淬煉

最高人民檢察院《關于開展跨行政區劃檢察改革試點工作的通知》充分遵循了司法規律,為全面深入推進跨行政區劃檢察改革指明了方向,在基層行政檢察改革實踐中效果明顯。在總結試點工作經驗、積極開展實踐探索的基礎上,筆者建議進一步完善《人民檢察院行政訴訟監督規則》,例如,結合市縣兩級檢察院的辦案實際及“一體化”化解行政爭議和信訪維穩的需要,增加市(州)級檢察院可以指定縣(區)級檢察院辦理案件,從而打通檢察資源調配堵點。

此外,筆者認為,“一體化”不僅是加強上下級檢察院的一體聯動,還應體現為法律知識、業務能力的“一體多面”。司法實踐中,行民、行刑交織案件往往案件事實復雜,審查案件和化解矛盾難度較大,需要辦案人員對三大訴訟領域的法律知識均具有豐富的儲備,傳統的、單一的行政檢察很難真正實現“并案”審查,也很難實質性化解行民、行刑交織的爭議和矛盾。行政案件的集中管轄,給檢察機關依法能動履職提出了更高要求,但也更有利于我們淬煉專業的復合型行政檢察團隊。

二、探索“異地+”模式,讓數據“多跑路”

為緩解部分基層檢察院無案可辦和檢察內部發展不均衡問題,檢察機關應始終堅持以人民為中心的發展思想,通過統一調配轄區優秀行政檢察人員組成專業辦案團隊,積極探索有別于法院的“異地+”行政檢察管轄模式,最大程度降低當事人訴訟成本、減輕當事人訟累。例如,對于當事人因不服不動產、限制人身自由等領域行政強制措施而申請檢察監督的案件,可探索“異地管轄+同步審查”模式作為地域管轄的補充,確保檢察監督質效。又如,為了既充分發揮屬地檢察院熟悉本地情況和溝通協調便利的優勢,又充分發揮集中管轄檢察院的專業優勢,可探索“異地審查+屬地化解”模式。

同時,為實現“讓數據多跑路,讓群眾和辦案人員少跑腿”的目的,建議強化人財物的統籌,搭建行政檢察“一站式”綜合服務平臺,探索任意一家檢察院均可受理案件和送達文書等機制;充分利用行政檢察大數據和人工智能,建設數據模型,方便檢察人員在辦理行政檢察案件時開展檢索、分析、研判工作;構建跨區域遠程公開聽證和矛盾化解平臺,集中優勢辦案力量提升辦案效能,為優化行政檢察監督提供新動能。

三、注重內外結合,促進檢察人員素能提升

一方面,要向內部挖掘潛力,打破長期以來形成的“重刑輕行”“重民事輕行政”格局,通過黨建引領,問題導向,開展不同形式的“學練賽”,強化行政檢察實戰訓練,常態化開展交流研討、案例教學、業務輪訓等,完成行政檢察隊伍規范化、職業化、專業化建設。另一方面,要借助“外腦”解決制約全面深化行政檢察的短板問題,建立和依托行政檢察專家咨詢委員會制度,借助特邀檢察官助理的“智力支持”,實現檢察機關和行政機關之間的優勢互補,為精準監督各類行政案件提供專業的理論和行業技術支撐。

四、強化數字賦能,完善考核機制

在信息技術和人工智能高速發展的今天,行政檢察人員要積極建立“數字檢察”概念,充分了解大數據賦能行政檢察的原理和技術,積極參與行政案件集中管轄背景下各類監督模型的研發,推動行政檢察從“個案為主、數量驅動”向“類案為主、數據賦能”轉變,努力提升行政檢察監督質效。

用好檢察人員考核的“指揮棒”,可以有效釋放檢察人員的工作動能。在行政案件集中管轄的背景下,建議探索集中管轄檢察院和原管轄檢察院分類別綜合考評、共性考核和個性考核相結合的方式,對未辦理行政裁判和執行監督案件,但履行了行政非訴執行監督、調查研究,以及與集中管轄檢察院協作辦案等職責的原管轄檢察院,在共性考核方面一視同仁,在個性考核方面引入“權重調整系數”,明確合理的“加分項”,配套建立考核指標評估與糾偏機制,讓考核工作更有針對性和實用性,讓其更好地激發檢察人員的工作積極性和主動性。

五、構建多元化工作格局,主動接受人大監督

面對法院行政案件集中管轄的改革實際,檢察人員要主動打破傳統思維,堅持在集中管轄和原管轄地黨委領導和人大監督下,積極構建與政府及其職能部門協作配合,與公安、法院、司法行政機關既各司其職又積極聯動的多元化工作格局。

一是充分利用“兩法銜接”工作聯席會議制度,探索與相關行政單位建立規范性文件制定、修改和廢止的同步征求意見、協同會商、聯合通報、涉訴規范性文件材料共享等工作模式,強化大數據下的信息公開、信息共享。二是深入貫徹訴訟監督“兩便”(即“便于當事人訴訟,便于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權”)原則,對于行政檢察監督中的公開聽證、釋法說理、司法救助、行政爭議實質性化解工作可以借鑒巡回檢察模式或探索開展數字檢察,以更好地實現行政檢察提質增效。三是在依法監督政府部門加強信息公開的同時,建立檢察機關對外溝通協調和信息通報機制,加大集中管轄和原管轄檢察院行政檢察工作的透明度和社會知曉度。四是健全代表聯絡機制,推動集中管轄檢察院與人大代表的日常聯絡工作,集中管轄檢察院主動派員到原管轄地人大及其常委會“零距離”接受監督,主動邀請原管轄地人大代表參與釋法說理、公開聽證、跟進監督、司法救助、公開送達、行政爭議實質性化解等工作。嚴格落實檢委會在討論重大問題和重大案件過程中、當檢察長與多數檢委會委員意見不一致時可報請人大常委會決定的制度。深入群眾開展“大走訪”“大調研”工作,爭取原管轄地人大及其常委會的支持,定期或者不定期地主動匯報工作,確保行政檢察接受人大監督無死角,切實維護人大監督權威。

(作者單位:貴州省余慶縣人民檢察院)

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