□通過檢察能動履職,充分發揮檢察權的社會回應功能,以政治自覺、法治自覺、檢察自覺,強化政治擔當、法治擔當、檢察擔當,讓人民群眾感受到公平正義。能動檢察所產生的檢察權的社會回應功能,應當是基于對社會治理的法治化、社會公共利益的保護、社會風險因素的規避和社會價值導向的引導等具體目標的追求而存在的。

社會治理過程中潛藏著諸多風險因素,有的貌似無關大局的風險因素可能在頃刻間轉化為治理危機,遠遠超出預先判斷。社會風險的不確定性、復雜性對現代社會治理方式提出了新挑戰,傳統上由行政權壟斷的風險預防和應對機制自然有效率高、針對性強的優勢,但風險預測手段較為有限,難以在源頭上進行有效預防與遏制。因此,社會管理的風險預防責任分配成為新的命題,一些傳統上職能較為“被動”的機關因其業務職能特點可能成為風險預測的“前哨站”和“測震儀”,能夠有效預測、管理風險因素,為有效應對社會風險爭取到寶貴時間。從這個意義上講,檢察權的社會回應功能就是基于檢察職能的必然結果,是社會溯源治理的重要抓手。

通常而言,檢察機關的職能容易被狹隘化,局限于傳統司法事務,尤其是刑事司法事務,例如批捕、起訴、抗訴等,而檢察機關在社會治理中的重要作用卻容易被忽視。首先,依據憲法、檢察官法和人民檢察院組織法的規定,檢察機關是國家的法律監督機關,應確保法律統一正確實施,這意味著檢察機關有義務保障社會秩序的法治化,不僅涉及司法業務,還涉及社會治理的方方面面。其次,檢察機關有義務維護國家和社會公共利益,追求社會公平和正義,因此代表社會公益履職亦是檢察機關職能的應有之義。再次,檢察機關在履行傳統職能中亦可較敏銳地發現社會風險的潛在要素。刑事犯罪是社會風險在各領域最集中、最尖銳的體現。精準、深刻剖析犯罪成因可回溯社會治理機制失靈的成因,探索更有效的預防機制。最后,亦是最容易被忽視的,檢察機關可通過諸如企業合規審查、認罪認罰從寬處理等機制,掌握刑事政策的控制閥,借以傳導國家政策及社會價值導向。

因此,檢察權的社會回應功能具有整體性、政策性及能動性的特點,與檢察權的屬性及配置緊密相關。在此,將檢察機關的能動履職分為四大類型,分別為保障治理法治化、捍衛社會公共利益、反饋社會風險點以及傳導價值導向。

保障治理法治化

檢察機關身負監督職責,監督范圍廣泛而明確,可通過依法履職促使相關社會管理部門依法履職,推進社會治理法治化發展。根據《人民檢察院檢察建議工作規定》(下稱《規定》),對于辦案過程中發現社會治理工作存在問題的,檢察機關可以通過檢察建議監督、糾正并督促有關單位和部門整改治理,主要有三種情形:(1)檢察機關就履職過程中發現的管理監督漏洞,可以督促行業主管部門加強和改進監管工作。例如,檢察院辦理民營醫療機構涉罪案件過程中發現該領域暴露出的問題,對民營醫療機構醫護人員從業資格審查、紀律約束中存在的監管漏洞,可以以檢察建議的方式向衛健委提出問題和建議并督促整改落實。(2)對于相關單位或部門不依法及時履職,損害或可能損害個人或組織合法權益的懶政怠政行為提出整改要求。(3)可以通過檢察建議的方式督促有關部門對相關涉案人員、責任人員或行政組織給予行政處罰、政務處分、行業懲戒,或者追究有關責任人員的司法責任。如,針對辦案過程中發現的環境污染問題,檢察機關可以督促環保部門和國土管理部門對涉案企業給予行政處罰,要求涉事企業停業整頓。被建議單位自收到檢察建議兩個月內,應當對建議所提事項進行處理并作出書面回應。

另外,檢察機關依法對行政管理部門的監督在比較法上亦有范例。例如在法國,檢察院便對社會管理部門具有監督權,甚至延展到特殊私人領域。首先,法國檢察官對獄政機構享有監督權,既可矯正獄政部門的不法行為甚至犯罪行為,也可確保檢察官充分了解其管轄區內刑罰執行的基本狀況,有利于加強國家對獄政機構的管理和掌控。其次,法國檢察官有權對律師、公務助理人員(司法助理人員)、司法鑒定人員等司法參與人員的資質和執業情況進行規范監督,能夠有效促進審判的公平正義。最后,法國檢察官還有權對私人教育機構、酒類出售機構等特殊公共機構進行監督,為特殊人群和未成年人提供特殊保護。

捍衛社會公共利益

檢察機關作為公共利益的代表,作為“法律的守護人”,能動地履職以實現職能的擴展性效用,助推社會公共秩序的穩定和社會公序良俗的維護。《規定》第10條規定,檢察院在履職過程中發現特定領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害,符合法律規定的公益訴訟條件的,應當按照公益訴訟案件辦理程序向行政機關提出督促依法履職的檢察建議。此外,未成年人保護公益訴訟也是檢察機關捍衛公共利益的重要方式之一,2021年全國檢察機關未成年人保護公益訴訟立案6633件,其中新類型公益訴訟案件占比高達七成,涉及向未成年人銷售煙酒、電競酒店、密室劇本殺等多個新興業態的治理。檢察機關在未成年人保護方面的積極履職,并不局限于依法嚴懲涉未成年人權益的犯罪,關注未成年犯罪人的社會復歸等問題,還包括能動地對各種新興業態環境進行整改,與有關部門合作,通過公益訴訟的方式,積極改善當前社會中對未成年人保護的薄弱環節。

反饋社會風險點

在檢察官傳統的履職過程中,不可避免地面臨各種社會高風險節點的挑戰,藉此,檢察官可以將檢察建議擴展至訴訟外領域,將觸角延伸至事前風險規避,充分發揮溯源治理的效用。根據《規定》第11條規定,檢察機關對具有群體性特征、高頻發生的案件類型,或存在違法犯罪隱患的情況,具有以社會治理檢察建議督促相關部門和單位改進工作的職責。2022年全國檢察長(擴大)會議強調,努力運用好檢察綜治類建議、法律監督年度報告、定期向社會發布業務數據、典型案例等促進防患未然、抓源治本。社會風險點的反饋衍生于檢察官的監督職能,要求檢察能動地發揮作用,檢察機關應當在積極調研和主動尋求多方合作的基礎上,通過檢察建議能動地反饋社會風險熱點,溯源治理,積極督促相關部門改進工作。總結生產安全事故類案件中存在共性的問題隱患和事故原因,在對安全生產監管工作情況深入調研的基礎上,最高檢制發“八號檢察建議”提出眾多具有針對性的舉措和建議,督促相關單位排查安全生產隱患和可能造成事故的風險因素,落實日常生產中安全生產監管的決策部署,提高安全生產意識,厘清安全生產責任,在風險尚未釀成或風險尚未惡化時積極疏導,從源頭出發降低重特大安全事故發生的可能性。

傳導價值導向

檢察機關新近積極落實推行的少捕慎訴慎押刑事司法政策、涉案企業合規改革試點工作等,背后亦是能動傳導價值導向的重要體現,涵蓋了人權保護、犯罪預防、民營企業保護等諸多理念。指導性案例和典型案例的發布,是檢察機關傳遞價值導向的重要方式,能動地解決具體案件中所展現的社會問題,以案釋法,以小見大,以具體社會爭點的解決積極引導社會價值導向。在具有爭議的徐州費氏鸚鵡案中,檢察院秉持慎訴理念,把持法律戒尺,又心存良善,從細致中把握司法的溫度,保障公民權利,積極回應社會公眾的疑慮,尊重法律的權威,起到良好的普法宣傳作用,從根本上培育和引導社會公平正義價值導向。于海明正當防衛案入選最高人民檢察院第十二批指導性案例,通過對正當防衛適用困難的現實困境溯源分析,激活了正當防衛制度的適用,以符合當下的價值觀念為見義勇為提供堅定穩固的法律保障。

檢察機關自覺能動履職更好為大局服務、為人民司法,就是要通過檢察能動履職,充分發揮檢察權的社會回應功能,以政治自覺、法治自覺、檢察自覺,強化政治擔當、法治擔當、檢察擔當,讓人民群眾感受到公平正義。一言以蔽之,能動檢察所產生的檢察權的社會回應功能,應當是基于對社會治理的法治化、社會公共利益的保護、社會風險因素的規避和社會價值導向的引導等具體目標的追求而存在的,必須堅決杜絕機械執法。

[作者分別為中國政法大學教授、博士生導師、最高人民檢察院第二檢察廳副廳長(掛職),中國政法大學證據科學研究院研究生]

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