民事監(jiān)督復查制度最初在兩次座談會上提出并不斷完善,最高人民檢察院原民事行政檢察廳與原控告申訴檢察廳在2013年舉辦“辦理民事行政案件第一次座談會”時形成紀要,民事監(jiān)督復查制度應時而生;在2014年第二次座談會上,民事監(jiān)督復查制度得以進一步完善,對復查對象、程序、次數(shù)、證據(jù)等皆作了明確規(guī)定。2021年8月1日起正式施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(下稱《監(jiān)督規(guī)則》)第126條標志著該制度由內部規(guī)范性文件上升為司法解釋,在吸納兩次座談會成果的基礎上,重點解決了當事人申請期限及檢察機關辦案期限等司法實踐中亟需解決的問題。從本質上來講,民事監(jiān)督復查制度在強化內部監(jiān)督、提升司法公信力方面具有顯著功效,但由于其尚處于探索階段,在司法實踐中需注意以下三個方面的問題:

第一,要準確把握民事監(jiān)督復查制度初核條件。《監(jiān)督規(guī)則》第126條規(guī)定申請復查時由負責控告申訴檢察的部門初核,只有當符合法律明確規(guī)定的六種情形之一時,才可以移送民事檢察部門。該規(guī)定是基于“受審分離”原則而對不同部門合理分工的綜合考量,在實現(xiàn)檢察權內部監(jiān)督制約的同時有利于提升司法公信力,也有效紓解了民事檢察部門的辦案壓力。倘使申請監(jiān)督人提交的申請材料、證據(jù)等不符合法律規(guī)定,便可由控告申訴檢察部門在初核后告知補正,一定程度上提高了司法效率。事實上,控告申訴檢察部門的初核并不等同于民事檢察部門對案件的審查,其只是對立案條件予以把控,并預先對信訪風險加以判斷。只有申請監(jiān)督人提供新的證據(jù)、原裁判所依據(jù)證據(jù)系偽造、原裁判法律文書被撤銷或變更、審判人員或檢察人員存在貪污瀆職行為五種情形時便應當受理。至于何為“其他確有必要進行復查”的情形?由于民事監(jiān)督復查制度的對象是下級檢察機關作出的不支持監(jiān)督?jīng)Q定書,所以應當參考民事訴訟法與《監(jiān)督規(guī)則》的相關規(guī)定予以綜合權衡,且應秉持審慎態(tài)度。但是,不能對下級檢察機關由于已過再審期限或超過申請監(jiān)督期限而作出不予受理決定的案件進行復查。此外,不支持監(jiān)督申請決定是否具有明顯錯誤理應屬于民事檢察部門審查案件后得出的結論,而不能將其前移至初核階段。從理論上來講,證據(jù)出現(xiàn)問題或原裁判被撤銷變更等勢必會影響監(jiān)督結果,使得不支持監(jiān)督申請決定出現(xiàn)錯誤,但從實踐中檢察機關的監(jiān)督結果來看,該類案件所占比例極小,絕大多數(shù)案件復審后依然是維持了下一級檢察院作出的決定。因此,將“不支持監(jiān)督申請決定存在明顯錯誤”作為初核程序中的立案條件顯然欠妥,有可能無形中在立案階段過濾掉一部分本應受理的案件。控告申訴檢察部門初核之后,立法上采取了“可以”而非“應該”移送民事檢察部門的描述,因此,對于不移送審查的案件如何處理并未明確,目前也無類比適用的程序,因此亟需規(guī)范何種情形下控告申訴檢察部門不移送審查,且不移送審查后的處理程序等。

第二,要全面審查不支持監(jiān)督案件事實認定、法律適用及下級檢察機關的辦案程序。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第126條關于民事檢察部門審查后的處理結果可知,倘使下級檢察機關作出不支持監(jiān)督的決定錯誤,應當予以撤銷并提出抗訴;如果下級檢察機關監(jiān)督結果正確,則需依法維持。《監(jiān)督規(guī)則》第50條規(guī)定檢察機關對于審查終結的案件作出決定時包括復查維持與抗訴等七種情形,據(jù)此可見民事監(jiān)督復查案件在審查程序上與民事監(jiān)督案件的辦理并無差異。不論是從審查后的處理結果,還是民事監(jiān)督復查制度的改革初衷,復查機關都應當對案件的程序及實體重新進行審查。其一,圍繞監(jiān)督申請人提出的監(jiān)督請求、爭議焦點及下級檢察機關監(jiān)督過程是否合法等進行全面審查。其二,民事檢察部門在審查過程中應當聽取當事人意見,如果確有必要,在復查階段亦可探索開展聽證或組織專家咨詢會論證。其三,承辦檢察官針對疑難復雜問題可以提請召開檢察官聯(lián)席會或檢委會對案件進行討論。但是,在復查過程中能否引導當事人自行和解?根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第51條規(guī)定,在辦理民事訴訟監(jiān)督案件過程中,如果當事人有和解意愿時檢察機關可以引導和解。從解釋論的角度來看,該條文中的“民事訴訟監(jiān)督”理應包括一般監(jiān)督與復查監(jiān)督兩種情形,復查既是對下級檢察機關的一種內部監(jiān)督,也是對整個案件事實認定、法律適用的全流程監(jiān)督。既如此,民事監(jiān)督復查案件亦需秉持精準監(jiān)督理念,在依法審查的前提下還需考慮案件辦理的政治效果及社會效果,力爭在復查過程中真正實現(xiàn)訴源治理,實質性化解爭議糾紛。選擇抗訴案件時要注重糾偏、示范、引領價值的實現(xiàn),爭取做到辦理一起,帶動一類。對于復查后決定維持的,在制作《復查決定書》時應當加強釋法說理,對決定予以維持的理由進行精確闡釋,圍繞事實認定、法律適用及下級檢察機關監(jiān)督情況進行逐一剖析。

第三,要妥善解決依職權復查層級難題。《監(jiān)督規(guī)則》第126條對于依職權復查作出了規(guī)定,上級檢察院可以依職權復查下級檢察院作出的不支持監(jiān)督申請決定案件。此處是否受層級限制?即上級檢察院能否復查下兩級甚至三級檢察院的不支持監(jiān)督申請案件?從理論上來講,民事監(jiān)督復查制度是一種內部糾錯機制,基于檢察機關上下級領導關系及一體化辦案機制考量,上級檢察機關的復查不應當受層級限制。但從實踐來看,民事案件的“倒三角”結構使得絕大多數(shù)案件集中在分州市院及省檢察院一級,跨級別復查難免會耗費大量的人力物力。因此,上級檢察機關如果發(fā)現(xiàn)下兩級甚至三級檢察院作出的不支持監(jiān)督?jīng)Q定案件存在復查的必要,一般應將案件交由辦案機關的上一級檢察機關復查,只有當存在特殊事由時,才能跨級別復查。關于依職權啟動復查程序的標準及情形,具體可參照《監(jiān)督規(guī)則》第37條的規(guī)定。

(作者單位分別為甘肅省人民檢察院林區(qū)分院、甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸分院)

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