司法責任是司法責任制改革的重要內容,對于提高檢察人員責任意識、督促檢察人員認真履職具有重要意義。根據2015年最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)和2020年《人民檢察院司法責任追究條例》(以下簡稱《條例》)等,司法責任分為故意違法責任、重大過失責任和監督管理責任。近年來,理論界和司法實踐重點關注前兩種責任,對監督管理責任研究較少,對案件管理人員的監督管理責任更是鮮有涉及,一定程度上影響了案件管理業務的專業化發展。

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案件管理人員監督管理責任的概念

根據《意見》和《條例》,結合工作實際,案件管理人員的監督管理責任可以概括為:負有監督管理職責的案件管理人員,因怠于行使或不當行使監督管理權,對檢察人員違反檢察職責的行為失職失察、隱瞞不報、采取措施不當,導致司法辦案工作出現嚴重錯誤的,應當承擔相應的司法責任。準確理解這一概念,需把握以下幾個方面。

(一)案件管理人員監督管理責任是一種司法責任而不是行政責任

按照引發責任的權力屬性,責任可以分為司法責任和行政責任。司法責任是司法人員行使司法權不當所要承受的負面后果,其前提是司法權的行使,明確司法責任的根本目的就是規范司法權力。有觀點認為,監督管理責任不是司法責任,而是行政責任。筆者認為,判斷一種責任是司法責任還是行政責任,應依據前端的行為性質是司法行為還是行政行為,案件管理部門開展的案件流程監控、質量評查等工作,主要是根據專門的法律法規,對辦案流程、辦案質量、辦案數據等的一種司法性評價,依法獨立和親歷性比較明顯,具有較強的司法業務屬性,由此產生的監督管理責任應是司法責任。

(二)案件管理人員監督管理責任是一種監督管理責任而不是直接辦理責任

根據檢察人員在辦案中行使職能的性質,司法責任可以分為直接辦理責任和監督管理責任。行使直接辦理職能的檢察人員所承擔的是直接辦理責任,行使監督管理職能的檢察人員所承擔的是監督管理責任。刑事訴訟監督、審查逮捕、審查起訴、民事訴訟監督、行政訴訟監督、檢察公益訴訟等活動都是對案件的直接辦理,由此產生的司法責任是直接辦理責任。案件管理部門的大部分職能,如案件質量評查、檢察人員考核、業務數據分析研判等,是對檢察官的辦案行為進行監督管理,由此產生的責任應是監督管理責任。

(三)案件管理人員監督管理責任是一種過錯責任而不是無過錯責任

根據《意見》,司法責任包括故意違法責任、重大過失責任和監督管理責任,容易使人把監督管理責任與故意違法責任、重大過失責任相并列,認為承擔監督管理責任不需要主觀過錯。筆者認為,《意見》是從不同角度對司法責任進行區分。故意違法責任和重大過失責任是從主觀方面來規定,監督管理責任是從主體角度來規定。監督管理責任對應的是直接辦理責任,是一種過錯責任,承擔責任的檢察人員主觀上必須具有故意或重大過失。

(四)案件管理人員監督管理責任是一種結果責任而不是行為責任

根據承擔司法責任是否需要產生危害后果,司法責任可以分為結果責任和行為責任,案件管理人員監督管理責任是結果責任。案件管理人員監督管理責任分為故意違法責任和重大過失責任,重大過失責任是結果責任,對此沒有異議。但故意違法責任是否需要產生危害后果,存在認識分歧。有觀點認為,故意違法責任是一種行為責任,不是結果責任。筆者認為,與直接辦理責任相比,監督管理責任對案件只能產生間接影響,追責應當更加謹慎,不但需要實施違法行為,還需要產生一定的危害后果。

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案件管理人員監督管理責任的主要類型

案件管理工作種類繁多,按照不同性質可以分為行政工作、監督管理工作和直接辦案工作,不同性質的職責對應不同的責任。對于一些行政工作如人民監督員工作等,主要按照上下隸屬、上命下從的方式開展,產生的責任主要是行政責任。對于一些直接辦案工作如案件受理審查、案件分配、涉案財物保管等,其性質應是直接辦案,并不是監督管理,由此產生的責任是直接辦理責任。只有對檢察業務工作的程序、實體、數據、質效開展的監督管理工作才會產生監督管理責任,筆者認為包括以下幾種類型。

(一)對辦案程序的監督管理責任

規范辦案程序對于保障訴訟參與人合法權益、促進司法公平公正具有重要作用。因此,案件管理人員在案件流程監控、法律文書監管等辦案程序監督管理中,因怠于行使或不當行使監督管理權,導致司法辦案工作出現嚴重錯誤的,應當承擔監督管理責任。如,對于在兩次退回補充偵查后、又兩次在系統外制作退查函退回公安機關、嚴重超過辦案期限的情形,或作出不起訴決定后未通知執行機關解除強制措施的情形等,造成嚴重后果,負責該案流程監控的案件管理人員應當發現而沒有發現,或者發現之后沒有及時予以監督糾正的,可以追究其監督管理責任。

(二)對辦案實體處理結果的監督管理責任

辦案實體處理結果直接影響訴訟參與人權益,因而案件管理人員在案件質量評查等實體監督管理中,因怠于行使或不當行使監督管理權導致司法辦案工作出現嚴重錯誤的,應當承擔監督管理責任。如,對于法律適用錯誤的案件,按照行為時的追訴標準構成犯罪,按照起訴時的追訴標準不構成犯罪,辦案人員提起公訴后又撤回起訴,后對該案質量評查中,本級檢察院認定為合格,經上級檢察院評查后改為不合格,則本級檢察院的評查人員沒有正確行使監督管理權,可以追究其監督管理責任。再如,對于證據審查判斷錯誤的案件,辦案人員采用了非法定鑒定機構出具的鑒定意見,或者沒有依法排除非法證據,或者在證據不足的情況下提起公訴等,案件辦結后,評查人員未能發現上述問題,后經審判監督程序予以糾正的,則可以追究評查人員的監督管理責任。

(三)對辦案數據的監督管理責任

根據統計系統運行原理,辦案過程中的數據填錄即生成業務數據,數據填錄已經成為辦案的一項重要流程。同時,業務數據分析研判對數據真實準確的要求越來越高,如果案件管理人員在數據審核中監督管理不到位,會嚴重影響業務指導的科學性。如,錯填案卡,表現為,將黑惡勢力“保護傘”案卡填錄為無業人員、農民、個體勞動者等,影響非公經濟發展犯罪數據中出現危險駕駛罪,侵害未成年人權益犯罪數據中出現貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪等,且錯填比例較高,持續時間較長;再如,數據造假,表現為公安機關先于檢察機關發出監督立案文書日期立案,一天內完成要求公安機關說明不立案理由、公安機關回復、通知公安機關立案、公安機關立案等所有辦案流程,且出現頻次較高。上述情形案件管理人員因怠于行使或不當行使數據審核權,造成嚴重后果的,可以追究其監督管理責任。

(四)對辦案效果的監督管理責任

除對具體案件的辦案程序、實體、數據開展監督管理外,案件管理部門還要通過案件質量主要評價指標設置、檢察人員考核、業務數據分析研判等工作,對某區域、某條線、某檢察院、某檢察官的辦案效果開展宏觀監督管理,如果因怠于行使或不當行使監督管理權,出現嚴重后果的,應當承擔監督管理責任。如,案件質量主要評價指標中設置的指標數量、指標類型、指標通報值、評價方法不合理,不能科學地評價司法辦案情況,對本地辦案工作產生錯誤引導;檢察人員考核中設置的考核指標不夠科學合理,不能準確評價檢察官辦案質效,造成嚴重后果;開展業務數據分析研判應當分析出業務發展態勢而沒有,或者做出了錯誤的趨勢判斷,得出錯誤觀點,導致錯誤決策。上述情形中案件管理人員主觀上具有故意或重大過失的,可以追究其監督管理責任。

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案件管理人員監督管理責任的認定與追究

檢察機關認定監督管理責任必須堅持客觀公正、公開透明的原則,科學合理規范責任追究的程序,既監督案件管理人員謹慎履職,又促進案件管理人員敢于擔當、依法履職。

(一)認定和追究主體

有觀點認為,司法責任涉及辦案業務,專業性較強,爭議較大,應由檢察委員會認定;也有觀點認為,司法責任關系到檢察人員個人榮譽和職業發展,宜由院黨組決定;還有意見認為,應將其納入檢察官懲戒委員會審議范圍。筆者認為,司法責任的認定追究是一個復雜的過程,根據不同環節的特點理應由不同的主體負責。首先,監督管理責任的承辦主體是檢務督察部門。《條例》規定,檢察機關司法責任追究工作由檢務督察部門承擔。檢務督察部門主要承擔受理、初核、立案、調查、報請、提出處理意見等具體事務。其次,監督管理責任的認定主體是檢察官懲戒委員會,及檢察長或檢察委員會。追究監督管理責任的對象包括檢察官和檢察輔助人員等,其中以檢察官為主。根據中央關于全面落實司法責任制、保護司法工作人員依法履職的改革要求,檢察官違反檢察職責行為非經檢察官懲戒委員會審議不受錯案追究。因此,案件管理部門檢察官是否需要承擔監督管理責任,應當由檢察官懲戒委員會予以認定。此外,案件管理部門檢察輔助人員是否需要承擔監督管理責任,由檢察長或檢察委員會直接作出認定。最后,監督管理責任的追究主體是院黨組。追究司法責任是對檢察人員職業身份的一種變更,是對職業能力的一種否定評價,對職業發展的一種負面影響,由院黨組作出追究決定較為適宜。

(二)認定和追究程序

根據《條例》及其他相關規定,監督管理責任的認定和追究程序大致包括受理、初核、立案、調查、處理等程序。具體如下:在受理環節,檢務督察部門統一受理司法責任追究線索。在初核環節,對需要初核的線索,檢務督察部門應當報檢察長批準;初核后應當與派駐紀檢監察組協商提出是否立案的意見,報請檢察長批準。在立案環節,批準立案后,檢務督察部門應當制作立案決定書,向被調查對象宣布,向其所在部門主要負責人和派駐紀檢監察組通報,并報上一級檢察院檢務督察部門備案。在調查環節,檢務督察部門通過調卷、談話、函詢、詢問、暗訪等合法合規的工作方式展開調查。調查結束前,應當聽取被調查對象陳述和申辯。在認定環節,認為檢察官存在違反檢察職責的行為需要追究司法責任的,報檢察長批準后提請檢察官懲戒委員會審議,由其提出是否違反職責的意見;認為其他人員需要追究司法責任的,由檢察長決定,或由檢察長提請檢察委員會審議決定。在追究環節,需要追究司法責任的,按照干部管理權限和職責分工,由檢務督察部門商相關職能部門提出處理建議,征求派駐紀檢監察組的意見后,黨組研究作出相應的處理決定。在復核申訴環節,案件管理人員不服司法責任追究處理決定的,可以向作出決定的檢察院申請復核;對復核結果仍不服的,可以向作出處理決定的檢察院的同級公務員主管部門或者上一級檢察院申訴。

(三)認定和追究后果

司法責任不是一種獨立的責任形式,沒有獨立的追責措施,需要通過單獨或者合并適用組織處理、黨紀處分、政務處分、法律責任等,對相應的案件管理人員給予處理。組織處理方面,主要包括崗位、職務調整,可以給予停職、延期晉升、降低等級、調離司法辦案工作崗位以及免職、責令辭職、辭退等;免除檢察官職務,應當按照法定程序提請人民代表大會常務委員會決定。政務處分方面,案件管理人員作為國家公職人員,違反法定職責,可以給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分。黨紀處分方面,案件管理人員作為黨員,在監督管理工作中違反紀律要求,可以給予警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍等處分。法律責任方面,監督管理行為違反檢察職責涉嫌職務犯罪的,應當將犯罪線索及時移送紀檢監察機關處理。

作者簡介:邢曉冬,最高人民檢察院案件管理辦公室綜合協調處副處長。

本文節選自2021年《人民檢察》第24期

關鍵詞： 監督管理 管理人員