侵害未成年人案件強制報告制度是未成年人保護法治架構中極其重要的一環,有助于解決侵害未成年人犯罪預防難、發現難、懲處難問題,對于及時、有效保護未成年人意義重大,而強制報告制度的激勵機制是確保其實施質效的不可或缺的“抓手”。這里所稱的激勵機制,主要是指未成年人保護法與《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見(試行)》(下稱《意見》)中所規定的、旨在確保強制報告制度施行實效的機制,包括正向激勵的獎勵機制與反向激勵的懲戒機制。

一、激勵機制的內容與價值

從全國性規則層面看,有關獎勵機制的規定主要集中于《意見》第19條:“對于因及時報案使遭受侵害未成年人得到妥善保護、犯罪分子受到依法懲處的,公安機關、人民檢察院、民政部門應及時向其主管部門反饋相關情況,單獨或聯合給予相關機構、人員獎勵、表彰。”有關懲戒機制的規定主要集中于未成年人保護法第117條、《意見》第16條至第18條,其主要內容包括:負有強制報告義務的單位和個人未履行報告義務,造成嚴重后果的,依法給予處分,構成犯罪的,依法追究刑事責任;行使公權力的公職人員長期不重視強制報告工作、不落實相關要求的,監察機關應依法問責,對涉嫌職務違法犯罪的依法調查處理;檢察機關依法對執行情況進行法律監督,等等。

強制報告制度自實施以來成效顯著,激勵機制可以說是功不可沒。該機制的核心在于回應“依法報告與不依法報告的法律后果”這一命題,其既能激勵、鞭策有意報告而不敢報告者,也能震懾故意不予報告、隱瞞違法犯罪事實者。對于檢察機關而言,激勵機制的價值還在于進一步強化法律監督,檢察機關可以通過發出檢察建議書等方式,更為全面、深入、多維地參與社會治理。同時,檢察機關還可以強化部門協作,提升法律監督的質效。

二、激勵機制實施的困難

盡管取得諸多成效,但在實施過程中,激勵機制仍面臨困難與挑戰。

其一,意識觀念較為滯后。強制報告制度施行以來,公民的意識觀念有所改變,但仍有需要提升之處。此外,強制報告制度自創設至今,報告主體已經大為拓展,其中拓展的部分,應當成為宣傳教育、提升認識的重點對象。

其二,相關規則較為原則。就獎勵機制而言,具體應由什么部門、以何種方式予以獎勵,獎勵機制與既有相關機制之間如何銜接,目前大部分地區尚未出臺具體的實施細則。就懲戒機制而言,如何認定相關主體是否未履行報告義務,應由哪一機關負責或牽頭認定,認定的程序是什么,應當依據什么標準,等等,都是實踐中十分突出的問題。

其三,機制剛性存在不足。一方面,強制報告制度施行時間不久,相關規則尚未全面細化。另一方面,對未依法履行強制報告義務或落實強制報告制度的,檢察機關法律監督的剛性也有待提升。檢察機關有多種法律監督方式,其中,檢察建議是相對最為常用的方式之一。然而,社會治理類的檢察建議仍在一定程度上存在“文來文往”的現象。部分檢察人員往往坐等被建議單位的回復,一旦收到回復,即認為檢察建議已被采納、落實。

其四,部門協作有所欠缺。某些地區的部門協作仍存在主動性不高、落實力度不強甚至流于形式、止于“文書”的情況,導致檢察機關“單打獨斗”。一些地方的檢察機關尚未將相關規定落到實處,或尚未與相關協作部門建立起必要的銜接、共享、合作機制。對執行激勵機制所需加強合作的相關部門,一些地方也尚未推出協調機制。

三、激勵機制實施的對策

針對上述困難,應當有針對性地采取因應之策,以推進激勵機制的實施。

其一,引導公民意識觀念的轉變。從引導對象上看,尤其應重視對新拓展的報告主體的引導。從引導方式上看,檢察機關可通過檢察開放日、法治進校園、專題培訓班、線上法治欄目、檢察知識競賽、法治夏令營與冬令營等方式來加強教育宣傳,還可通過改進工作機制與工作方式,在辦案中引導公民意識觀念的轉變。此外,可利用互聯網技術實現宣傳教育社會效應的幾何級增長,實現激勵機制的傳統執行手段所難以達到的目的與效果。

其二,細化激勵機制的相關規則。就獎勵機制而言,獎勵主體可以視情由檢察機關或未成年人保護委員會等機構擔任。獎勵對象既可以是一般組織或個人,也可以是負有報告義務的主體。獎勵的方式可以是精神表彰、物質激勵、典型案事例評選等。就懲戒機制而言,從判斷報告主體是否違反報告義務的層面看,應構建起科學系統的認定機制。從對違反報告義務的報告主體如何懲戒的層面看,檢察機關可以建議、推動或聯合相關部門建議、推動出臺相關具體規定。從檢察機關自身應如何行使職權、監督糾正違法行為的層面看,檢察機關可以依法制發或聯合相關部門制發具體的實施細則。

其三,推動懲戒機制的剛性執行。一方面,要盡快細化相關規則。另一方面,要提升檢察機關法律監督的剛性。其中,檢察建議剛性的提升,應從完善檢察建議內容,通過聯合調研、磋商會議等方式了解檢察建議落實情況,采取相應措施強化跟蹤監督等方面入手。

其四,強化部門之間的協作關系。強制報告制度自創設至今,與之關聯的部門不斷增加,他們都應當成為協作的主體。在推動強制報告制度落實落細的實踐中,各部門權責應該進一步明確、相互間協作應該更為精細,杜絕“九龍治水”或推諉塞責等情況發生。各部門可借力互聯網技術破除“數據壁壘”,實現信息共享、線索互通,使主管部門能夠在第一時間內作出決策、妥善應對。

其五,設立專項基金保障獎勵實施。基金主要由國家投入和社會募集所得資金組成。國家投入方面,可嘗試將相關公益訴訟中法院判罰的賠償金納入專項基金,用于獎勵報告主體等未成年人保護項目。社會募集方面,可通過各類主體的廣泛參與實現多元協力、共建共治。檢察機關可通過簽訂協議、推動出臺相關制度等方式,督促資金的依法高效科學使用。

(作者單位:浙江省杭州市人民檢察院)

關鍵詞： 激勵機制