要點提讀

◎行政公益訴訟本質上是訴權、是司法救濟權,權利受到侵害時要及時主張訴權,確保權益得到及時救濟。因此,檢察機關在確定行政機關整改期限時,應當充分尊重客觀實際,尊重檢察權、行政權、訴權運行規律。

◎整改期不等同于履職回復期,可以縮短、可以延長、可以中止,對整改期滿的認定應當把握好行政機關依法履職完畢和檢察機關整改期限審查確認兩個標尺。

根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(下稱《辦案規則》)第七十五條第二款第(七)項“《檢察建議書》應當包括以下內容:……(七)行政機關整改期限”和第四十七條第一款“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件,審查起訴期限為一個月,自檢察建議整改期滿之日起計算”的規定,檢察機關制發訴前檢察建議書應當明確整改期限,整改期滿是行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的聯結點,至關重要。如何正確理解行政公益訴訟中整改期限的規定,筆者淺談以下幾點思考。

確定整改期限應當符合客觀規律

行政公益訴訟受案范圍較廣,不同領域案件整改難易程度不同,同一領域案件形成原因復雜,整改期限也有所差別,不能一概論之。從法律監督視角看,行政公益訴訟是檢察權對行政權的監督,應當符合檢察權、行政權運行規律,既要體現監督本質,又不能過度干預行政權運行。從訴訟本質來看,行政公益訴訟本質上是訴權、是司法救濟權,權利受到侵害時要及時主張訴權,確保權益得到及時救濟。因此,檢察機關在確定行政機關整改期限時,應當充分尊重客觀實際,尊重檢察權、行政權、訴權運行規律。

尊重客觀實際,堅持實事求是。檢察機關在確定整改期限時應當從案件實際出發,充分考慮違法事實形成的客觀原因、整改難易程度、整改程序繁瑣程度、整改的緊迫性和其他客觀影響等實際情況。

尊重檢察權運行規律,精準監督。檢察機關作為國家的法律監督機關,負責監督法律的正確統一實施,行政機關違法作為或不作為是不正確履行法律規定的表現,檢察機關必須主動作為,要求行政機關及時予以糾正,體現監督的主動性。同時,法律監督也是檢察機關的法定職責,履行職責應當遵循程序規范、履職高效等原則。

尊重行政權運行規律,給予合理期限。行政機關收到檢察建議書后,需要按照行政管理規定程序進行調查核實,并按照內部流程研究決定是否接受或采納檢察建議書,若有異議可以按照規定程序申請復核。行政機關采納檢察建議內容后重新履職糾正違法行為或不作為,需要按照法律法規規定的程序逐步進行。檢察機關確定整改期限時,要充分考慮到上述履職行為的法定期限和合理期限。

尊重訴權規律,及時救濟受損權益。行政公益訴訟訴前檢察建議發出前,國家利益或社會公共利益已經受到侵害或受到嚴重威脅,必須及時采取措施救濟受損權益,防止損失進一步擴大,這就要求檢察機關、行政機關盡快履職盡責。

整改期限的表述方法

《辦案規則》要求檢察建議書中必須寫明行政機關整改期限,但未對整改期限的期間作出具體要求,最高檢也只是在2018年印發的《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中規定:行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內或者緊急情形下的十五日內依法履行職責,并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。據此,實踐中,檢察機關通常以兩個月或緊急情況下十五日作為行政機關的整改期限。

值得注意的是,整改期限不完全等同于履職回復期。整改期限應該是指行政機關依法履職整改并完成整改驗收的期限,而這里的兩個月或十五日,只是行政機關的履職回復期,僅表明行政機關在該期限內正確履行了監管職責,并在積極履職辦理中,從“并將辦理情況及時書面回復人民檢察院”中可以得到驗證。當然,行政機關也完全可能在該期限內完成整改驗收,此時履職回復期與整改期限重合,甚至整改期限短于履職回復期。正因為整改期限不完全等同于履職回復期,才有行政機關在兩個月內或十五日內無法完成整改,進而協商延長整改期限,審查起訴也才不會簡單將兩個月或十五日期滿作為審查起訴期限的起算點。實踐中,整改期限可以有三種表述方法:

一是參照履職回復期確定整改期限,即將兩個月或緊急情況下十五日作為整改期限來確定。實踐中大多數案件可以按照該表述來確定整改期限,但對歷史形成原因復雜、涉及多部門協調配合、整改報批程序繁瑣、整改難度大、整改見效慢等行政公益訴訟類案件不適用,不具有普遍適用性。

二是根據個案客觀實際明確規定整改期限。這種方法最直接明了,但僅適用于能夠明確行政機關法定履職期限或有客觀證據表明行政機關履職整改需要該合理期限類案件。因有過度干預行政權運行的嫌疑,一般不建議采取該種方法。

三是整改期限折中融合表述。將整改期限表述為“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內(或者緊急情形下的十五日內)依法履行職責,若確因客觀原因無法按期完成整改的,應當在兩個月整改期滿回復中明確后續整改的詳細方案和整改期限或者與檢察機關協商,重新確定整改期限”,該種方法充分尊重了行政機關行政管理的獨立自主,也表明了檢察機關公益訴訟監督的剛性要求,為審查起訴期限的起算明確了標準,具有普遍適用性。

審慎適用關于整改期內中止審查的條款

《辦案規則》第七十八條第一款規定:行政機關在法律、司法解釋規定的整改期限內已依法作出行政決定或者制定整改方案,但因突發事件等客觀原因不能全部整改到位,且沒有怠于履行監督管理職責情形的,人民檢察院可以中止審查。也就是,檢察機關可以在行政機關整改期限內中止案件審查,但必須審慎適用該條款,防止檢察官濫用檢察權和怠于履行檢察權,致使國家利益和社會公共利益得不到及時救濟,從而與公益訴訟的價值追求背道而馳。

必須嚴格理解適用中止審查的條件。整改期限內中止審查應當同時滿足三個條件:一是行政機關必須在整改期限內作出了行政決定或制定了工作方案,即行政機關在依法重新正確履職中,且取得了階段性工作成效。二是因突發事件等客觀原因不能全部整改到位。這里需要特別注意,不能全部整改到位是因為發生了突發事件等,對“等客觀原因”可以結合案件實際作適當理解,但不宜擴大理解,必須與突發事件相當,如不可抗力、疫情管制、洪水等自然災害以及客觀情勢發生重大變更導致整改難度明顯加大等情形。同時還必須是客觀原因,不能是行政機關主觀原因導致,如領導換屆、人員調整、審批程序繁瑣等。三是行政機關必須一直在積極履職,沒有怠于履職、消極履職。對是否怠于履職、消極履職的審查,需要結合行政機關的法定職責和辦案規范流程來作出認定。行政機關依法制定了整改工作方案,如果只是工作方案中預計完成的時間超過了檢察建議書中的整改期限,此時應當是申請延長整改期或者重新協商整改期,而不是采取中止審查,因為沒有發生突發事件等客觀原因;如果在整改方案實施過程中,因疫情影響導致關鍵設施設備或技術人員無法按期到位,可能導致整改期限被延誤,檢察機關可以適用中止審查。

必須嚴格適用中止審查程序。一是中止審查的時間節點,應當是自行政機關在整改期滿回復或書面來函明確告知因突發事件等客觀原因可能導致無法按期完成整改之日起及時審查,作出是否中止審查決定,審查時間原則上不得超過七個工作日。二是中止審查必須依申請或依職權啟動調查,核實中止審查情形后依法作出,不能單憑辦案檢察官主觀臆斷猜測。三是擬作出中止審查的,應當提交檢察官聯席會討論審慎作出中止審查決定。四是作出中止審查決定的,應當按規定程序報請檢察長批準決定。

必須跟進調查并及時恢復審查。中止審查決定作出后,檢察機關仍然需要跟進調查中止原因消除情況,自原因消除之日起七個工作日內作出恢復審查決定,及時督促行政機關重新履職整改。

如何認定行政機關整改期滿

根據《辦案規則》,自檢察建議整改期滿之日起計算審查起訴期限,即整改期滿之日由訴前程序轉入訴訟程序,因此,對整改期滿的理解與認定是檢察機關規范司法辦案的重要一環。如前文所述,整改期不等同于履職回復期,可以縮短、可以延長、可以中止,對整改期滿的認定應當把握好行政機關依法履職完畢和檢察機關整改期限審查確認兩個標尺,具體表現為四個方面:

一是行政機關在履職回復期內書面回復整改完畢的,表明行政機關已經全面履職完畢,檢察機關應當在收到行政機關書面整改回復之日起及時跟進調查,但仍然要以檢察建議書中確定的整改期限屆滿之日作為整改期滿之日,若跟進調查發現行政機關履職整改不到位,可以要求行政機關在該期限內繼續整改。二是行政機關在履職回復期書面回復制定了整改方案或措施,且方案或措施中明確了完成整改時間節點的,若檢察機關審查后沒有書面提出異議,以方案中最后整改完成時間節點期滿認定整改期滿之日。三是檢察機關對整改方案或措施中的最后整改時間有異議,經檢察機關與行政機關重新協商確定整改期限的,將該期限屆滿之日認定為整改期滿。四是檢察機關在整改期限內依法作出中止審查決定的,中止審查期間不應計入整改期限,但作出中止審查決定前的期限應當計入整改期限,而不是重新計算整改期限。

整改期限是督促、規范檢察機關和行政機關依法履職的重要保障,也是督促維護國家利益和社會公共利益的重要保障,還是檢察建議剛性的具體體現,司法實踐中應當正確理解適用和規范表述。

(作者單位:重慶市人民檢察院第三分院)

關鍵詞： 公益訴訟 正確理解