《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(下稱《辦案規則》)第70條明確規定了行政公益訴訟磋商程序,就適用情形、磋商方式等進行了規范性闡述。筆者認為,將磋商機制引入行政公益訴訟領域重在搭建溝通、交流平臺,促使雙方在增進理解的基礎上依法理性表達意見,體現了檢察權對行政權的尊重及禮讓。

磋商程序入規入法具有現實必要性:一是檢察權的謙抑性及“公益守護人”的角色定位。檢察公益訴訟職權設計離不開其監督屬性,監督權天然具有一定的滯后性,保持審慎、克制、寬容是檢察權謙抑性的重要體現。行政機關對于公益的維護具有主導性地位,且行政權的政策性、專業性要求檢察機關必須尊重其首次執法權。不論是制發檢察建議還是提起訴訟,賴以督促整改的國家強制力量主要是行政機關的履職行為與人民法院生效裁判具備的執行力。行政機關作為維護公共利益的“第一責任人”,訴前磋商機制能夠打破行業壁壘,實現維護公益之國家機關共同價值追求。二是自我糾錯的內生機理及監督方式的優化。現代行政權的內核在于公共行政,即對社會公共事務進行管理與提供公共服務,維護公共利益便理所當然成為其基本任務。不可否認,訴前程序具有強大的分流功效,而磋商程序在調動行政機關積極性、給予其自我糾錯空間、發揮自身優勢挽回受損公益的同時,可以實現案件的再次分流。雖然《辦案規則》第70條并未規定磋商程序中如果達到督促履職效果后的處理方式,但是根據第74條之規定,行政機關已經全面履職的,應當作出終結案件的決定。從該意義上講,如果雙方通過磋商達成一致意見實現維護公益之目的,則檢察機關無需再制發檢察建議。在疑難復雜案件中,單憑辦案人員自身或者檢察機關內部很難實現監督的精準性,僅檢察建議也無法從根本上解決公益損害難題。磋商機制可以實現公益維護目標的最大化及長效化,真正做到源頭治理、系統治理。

司法實踐中,在適用行政公益訴訟磋商程序的過程中應當著力解決好如下問題:

磋商程序的啟動。《辦案規則》第70條排除了立案前磋商的可能性,即檢察機關應當在立案后的七日內就相關事宜考慮與行政機關進行磋商。由于立案決定書要在立案后七日內送達行政機關,因此磋商可以與立案決定書送達之時同步進行,也可以稍晚于送達立案決定書的法定期限。但實踐中,由于都會預留一定的準備期限,即多數情形下送達立案決定書時才告知行政機關需要磋商的事項,因此磋商程序的啟動時間一般都在立案決定書送達之后。至于能否將該期限延伸于檢察建議書送達之后,筆者持否定態度。雖然檢察建議書送達之后,檢察機關與行政機關還有可能就整改事項等進行溝通、協商,但其并不等同于磋商程序。此時案件已經進入督促整改期,檢察機關調查核實工作已經完成,將兩者等同視之顯然有悖于磋商程序的法律定位及功能。遺憾的是,《辦案規則》規定的磋商程序啟動主體具有單一性,并未將行政機關納入考量范疇,如果行政機關在職權劃分、整改方案等事項上存有異議,能否申請檢察機關啟動磋商程序有待在公益訴訟專門立法中予以完善。

磋商事項的確定。《辦案規則》第70條規定,檢察機關可以就行政機關是否違法行使職權或者不作為、國家利益或者社會公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項進行磋商。可見立法采取了開放模式,磋商的事項并不限于上述明確規定的三種情形。實踐中,檢察機關探索磋商的案件主要包括:監管職責交叉、公益受損輕微或者行政機關不依法履職情節輕微、整改時間難以確定、預防性公益訴訟等。兩者相較,《辦案規則》并未規定具體的案件類型,而是就磋商內容進行了列舉。據此,理論上所有的行政公益訴訟案件只要辦案機關認為有磋商的必要性,都可以在《辦案規則》范疇內進行溝通、交流。但在“必要性”的考量上應當根據案件情節,引入成本效益分析模式,綜合衡量手段與目的之間的比例性,輔之以調查核實情況與疑難復雜程度據以判定。

磋商形式的選擇。《辦案規則》第70條規定磋商可以采取座談會、發送事實確認書等方式進行。實踐中一般較為常用的方式是磋商座談會,此時雙方在平等自愿的基礎上就焦點問題與爭議問題進行溝通交流。如果確有必要,也可以邀請專家學者、專業技術人員等發表專業意見。《辦案規則》第70條要求應當形成會議記錄或者紀要等書面材料,但該書面材料應當有別于一般的會議記錄或者紀要,具有固定的格式及文號,須雙方當事人簽字確認。向行政機關制發事實確認書的方式,在《辦案規則》出臺之前部分檢察機關已經進行了探索,但實踐中出現了背離該項制度初衷的做法,有的檢察機關在立案后與行政機關對接過程中,將其適用于受損公益已經得到恢復的情形。此時根據相關規定本應終結訴訟,制發違法事實確認書的必要性有待商榷。因此,厘清行政公益訴訟磋商程序中“事實確認書”的內涵極有必要,其主要作用在于告知如下事項:經初步調查核實,特定行政機關存在不依法履職的情形,且對國家或者社會公共利益造成了損害。現將調查核實的事實送達該行政機關,如有異議或者其他證據,可與檢察機關進行磋商。此處的“事實確認”在一定程度上帶有征求行政機關意見的意蘊,不是單純告知行政機關已經查證的事實,而是為雙方交換意見、消弭分歧創設平臺。此外,磋商還可以通過交換意見書等高效方式進行。

(作者單位:甘肅省人民檢察院、蘭州鐵路運輸檢察分院)

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