要點提讀

◎行政公益訴訟公開聽證需要解決的問題可能是明確公益損害事實、行政機關職責或確定整改方案,或評估整改成效,當來自各行各業的聽證員在聽證中呈現出跨學科、跨領域的思想碰撞時,將會引導案件辦理向更多維度、更深層次探索。

◎檢察機關在聽證中闡述有關法律法規、司法解釋、司法政策、指導性案例等,并結合行政機關、相關主體的陳述和聽證員的提問,在多方互聽互證的過程中,逐漸向案件當事人理清事實、講透法律,同步落實“誰執法誰普法”的責任。

2020年以來,全國檢察機關公益訴訟部門全面推開公益訴訟檢察聽證工作,對查明案件事實、督促行政機關履職、增強檢察公信力和提升社會治理效能發揮了重要作用。但實踐中,以行政公益訴訟公開聽證為例,仍存在聽證適用范圍不明確、聽證能力不足、聽證效果彰顯不夠等問題。對此,筆者淺談幾點思考,以期更好發揮公開聽證推動行政公益訴訟檢察工作健康發展之效用。

一、行政公益訴訟公開聽證適用的案件范圍

筆者認為,在堅持“應聽盡聽”原則的基礎上,宜重點將以下四類行政公益訴訟案件納入公開聽證范圍。

(一)涉及多部門協同履職的行政公益訴訟案件

對于生態環境和資源保護、安全生產等領域需要齊抓共管的“老大難”問題,容易出現“九龍治水”的監管漏洞。在辦理此類涉及多部門職責、需多部門共同整治的行政公益訴訟案件中,公開聽證將檢察機關與行政機關置于同一平臺中,與案件無利害關系的聽證員傾聽各自意見,幫助厘清各部門職責邊界,有助于推動各司其職、加強協作、協同履職。

(二)涉及跨區域治理的行政公益訴訟案件

受行政區域執法和司法管轄限制,跨區域環境治理一直是生態環境保護中面臨的難題,加之違法主體多元、治理主體分散等,導致跨區域的環境違法行為長期得不到及時有效制止。近年來,檢察機關有效運用一體化辦案機制辦理了一批全流域、跨區域保護的公益訴訟案件。在辦理此類案件中融入公開聽證,組織不同地域的多個監管部門與聽證員共同會商,有助于尋求跨區域生態環境保護的措施和途徑。

(三)涉及新領域的行政公益訴訟案件

對于網絡侵害、公共衛生、生物安全等公益訴訟新領域,在“兩益”是否受損和行政機關是否充分履職方面,因缺乏標準化的認定而難以界定,成為辦理此類案件的堵點。因此,在探索辦理“等”外領域的公益訴訟案件中,選取人大代表、政協委員、人民監督員、律師等社會公眾人物擔任聽證員,作為獨立第三方與來自特定領域、行業的行政機關一起聽證,為各方搭建一個良性互動的溝通平臺,能夠有效輔助檢察機關判斷某個新領域案件線索所反映的問題是否確屬嚴重損害公共利益,是否有必要啟動公益訴訟檢察程序。

(四)涉及專業問題的行政公益訴訟案件

隨著公益訴訟案件范圍從傳統領域向“等”外領域的不斷延伸,文物保護、網絡侵害、無障礙環境建設等辦案領域中呈現出越來越多疑難復雜的專業性問題。在辦理涉及學科性、專業性問題的行政公益訴訟案件中,充分借助“外腦”智慧,邀請具有專業知識的專家、學者等擔任聽證員,在公益損害事實、行政機關履職認定、行政機關整改方案的可行性等各方面發表專業意見,有利于提升檢察公益訴訟的科學性、精準性和有效性。

二、行政公益訴訟公開聽證適用的辦案環節

(一)立案后的調查

調查核實是行政公益訴訟辦案中最核心的環節,最能體現公益訴訟主動性的職能新特點。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(以下簡稱《辦案規則》)第71條規定了行政公益訴訟案件立案后,應對“國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、行政機關的監督管理職責、行政機關不依法履行職責的行為和行政機關不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關聯性”等事項展開調查核實。同時,《辦案規則》將公開聽證明確規定在第一章的“一般規定”中。當出現公益損害的事實不清、行政公益訴訟的監督對象難以確定、行政機關的監管職責不明或職責交叉等情形時,通過聽證中的各方陳述、聽證員提問、評議等流程,逐漸使司法透明化得以加強、司法能見度得到提升,有利于檢察機關查實有關監管對象及其法定職責,以及公益是否受到侵害及程度,有效解決法律適用等方面遇到的困難。此外,在檢察機關與行政機關就其是否存在違法行使職權或者不作為、公益受到侵害的后果、整改方案等事項進行磋商時,亦可以發揮公開聽證溝通、提醒、督促的綜合功能,提高行政機關對行政公益訴訟監督的接受度、認可度,為接下來的磋商結案打下良好基礎。

(二)訴前檢察建議的跟進調查

解決違法行為不必要訴至法庭,這是行政公益訴訟與普通行政訴訟的重要不同之處。在辦理行政公益訴訟案件中,檢察機關需樹立“持續跟進監督”的理念,特別是在檢察建議發出后應采取切實有效的措施督促、推動行政機關自我糾錯、依法行政,使絕大多數問題在訴前環節得以解決。《辦案規則》第77條已對“跟進調查”作出明確規定。因此,遇到行政機關有積極主動的整改意愿,但由于整改涉及的問題較為復雜、牽扯面廣、矛盾糾紛激烈、社會關注度高等導致出現“整改難”的情形時,檢察機關可以組織公開聽證,充分聽取行政機關整改中存在的客觀困難,促使行政機關正確認識其法定職責從而主動及時依法履職;同時擴大公眾的參與度,通過對整改方案的科學性和可行性進行聽證,凝聚各方公益保護合力破解整改難題,實現以公開促公正、贏公信的良好辦案效果。

(三)訴前檢察建議的成效評估

對行政公益訴訟訴前檢察建議的成效進行評估后得出的結論是作出結案決定或者提起行政公益訴訟,這些終局性的裁定都是封閉的,很難受到外部監督。最高檢印發的《“十四五”時期檢察工作發展規劃》明確提出“探索公益訴訟檢察建議、判決整改落實情況第三方評估機制”。針對行政機關是否全面、充分、依法履職到位,是否將訴前檢察建議監督的內容全面整改到位,受損的公共利益是否得到及時有效的保護,運用公開聽證對訴前檢察建議的整改成效進行評估,對行政公益訴訟的辦案實效進行綜合評價,對行政公益訴訟訴前程序是否符合結案條件進行客觀認定,實現了實體公正與程序公開并重的終極司法目標。此外,在對檢察建議落實情況開展“回頭看”過程中,公開聽證也有助于贏得社會公眾的認可。

三、加強行政公益訴訟公開聽證規范化建設的對策建議

(一)選好聽證員

首先,聽證員應具有廣泛性和專業性。行政公益訴訟公開聽證需要解決的問題可能是明確公益損害事實、行政機關職責或確定整改方案,或評估整改成效,當來自各行各業的聽證員在聽證中呈現出跨學科、跨領域的思想碰撞時,將會引導案件辦理向更多維度、更深層次探索,亦能為解決聽證問題提供更加多元的方案。因此,應在堅持廣泛性的基礎上,有針對性地選準聽證員。在辦理人大代表特別關注的案件中,應邀請其參加聽證;在辦理涉專業領域的案件中,應積極借助專家學者的學科優勢,對專門性問題作出解釋說明,發表專業的認定意見,消除當事人的困惑和疑慮。此外,可借鑒人民監督員的選任程序,按照專家類及人大代表、政協委員類和人民監督員類等不同類別,逐步建立行政公益訴訟聽證員人才庫。

(二)做實聽證準備

第一,應充分考量行政公益訴訟監督行政職權運行的特殊性,重點對案件的階段性處理意見、涉案各方對開展聽證的意見、聽證要解決的主要問題、辦案效果、風險和聽證輿情的評估等內容,開展聽證前的必要性審查,使聽證在啟動環節就經嚴格審批,避免因事先預判不足而導致聽證進程不順利、結果不理想。第二,聚焦聽證的重點,科學制定聽證方案,特別注重與聽證各方進行充分溝通,既要讓各方全面了解案件事實、有關證據及相關法律規定,又不能提供傾向性意見,要保證聽證員獨立評議的聽證地位。第三,對涉及跨區域保護、涉案行政機關眾多等案情重大、復雜的行政公益訴訟案件,可探索由聽證會主持人召集各方召開聽證前會議,提前確認各方均無異議的事實和證據,集中梳理聽證的焦點問題,從而提高聽證效率。第四,對于生態環境保護類的行政公益訴訟案件,檢察機關在聽證會前可邀請聽證員及涉案的行政機關實地查看生態環境遭到破壞、損毀及恢復治理的現場,以形成更加直觀的印象。

(三)確保聽證質量

第一,強化證據展示。圍繞行政公益訴訟公開聽證的目的,以“便民利民”為原則,通過運用智慧檢務,采取多媒體示證、無人機視頻回放等方式,將調查獲取的生態環境損害、食品藥品侵害等圖片資料、鑒定意見、新領域公益受損的民意輿情研判資料等重要證據,向聽證參會人員充分展示、還原案情。第二,融入法律宣傳。檢察機關在聽證中闡述有關法律法規、司法解釋、司法政策、指導性案例等,并結合行政機關、相關主體的陳述和聽證員的提問,在多方互聽互證的過程中,逐漸向案件當事人理清事實、講透法律,同步落實“誰執法誰普法”的責任。第三,注重矛盾化解。當保護公共利益可能與群眾的正常生活產生沖突時(如校園周邊售煙點整治與群眾經營需求的矛盾),公開聽證作為檢察機關與社會的連接點,通過幫助聯系法律職業共同體人員、社會團體、志愿者等共同參與矛盾糾紛化解,全面、綜合解決行政公益訴訟案件背后的社會治理問題。

(四)提升聽證效果

首先,有效運用直播聽證和現場聽證各自的優勢,因案制宜采取不同的聽證方式。對社會影響較大、涉眾面較廣的行政公益訴訟案件,進行線上同步直播聽證可擴大聽證知曉度、提升檢察監督質效。對群眾反映強烈的生態環境領域和社會高度關注的文物、紅色文化資源保護領域的行政公益訴訟案件,經檢察長批準后,可以在修復治理地、文物和紅色資源所在地等地點舉行公開聽證,并與警示教育、黨史教育、法治教育等相結合,以鮮活的公益訴訟案例強化公眾的公益保護意識。其次,公開聽證的根本目的在于“結”,要繼續做好聽證的“后半篇文章”。聽證后,對于檢察機關是否啟動公益監督程序、行政機關的整改方案是否付諸執行、受損的公益是否得到有效維護等案件處理結果,要持續跟進監督,堅持跟蹤問效,及時向聽證員反饋,并延伸檢察職能,開展好有關矛盾糾紛化解和社會治理工作。

(作者單位分別為貴州省人民檢察院、貴州省安順市人民檢察院)

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