支持起訴制度是對弱勢群體等予以依法保護的法律制度,是人文主義精神在法律上的體現。近年來,檢察機關民事支持起訴工作得到了很大的發展,成為檢察機關保護特殊主體合法權益的重要方式。但是在實踐中,檢察機關民事支持起訴尚有不少問題需要進一步研究和完善。

從理論和實踐來看,檢察機關民事支持起訴存在如下問題:

一是對檢察機關民事支持起訴的合理性、必要性存在不同認識。有理論研究認為,檢察機關支持起訴與處分原則相抵觸,幫助當事人挑起民事訴訟;檢察機關運用公權力支持起訴,會導致民事訴訟中雙方當事人之間的不平等;檢察機關支持起訴影響法官審判獨立等。這些理論上的不同認識在一定程度上阻礙了檢察機關民事支持起訴的實踐與發展。

二是對檢察機關支持起訴的法理依據,法律地位,支持起訴的范圍、對象,支持起訴的程序等等,無論是在系統性還是研究的廣度和深度方面而言,都鮮有不足。理論研究的落后與實踐的蓬勃發展形成了反差,理論研究滿足不了實踐發展的需要。

三是檢察機關民事支持起訴法律規范的缺位。民事訴訟法對檢察機關支持起訴沒有作出具體可操作的規定。雖然檢察機關制定了一些規范性文件,但效力層級不足,只能對檢察機關自身的辦案起到一定的規范作用。而在審判程序規范上,支持起訴制度基本上處于空白狀態,實踐中也是各行其是,做法不一。

如何完善檢察機關民事支持起訴制度?筆者建議,可以從以下三個方面下功夫。

第一,明確檢察機關民事支持起訴的法律地位。檢察機關在支持起訴案件中,既不是原告,也不是訴訟輔助人,而是具有獨立身份的訴訟參與人。弱勢群體保護事關社會公平正義的最終實現,是社會公共利益的體現。支持起訴是檢察機關作為公共利益維護者的重要職責,也是檢察機關實現民法典對特殊主體權益保護的重要途徑。檢察機關在支持起訴案件中與訴訟標的之間是一種抽象的、間接的利益關系,是基于維護社會公共利益的職責而產生的。因此,檢察機關在訴訟中的地位既不屬于有直接利害關系的案件當事人,也不同于沒有利害關系的訴訟輔助人,是現有的訴訟參與人無法涵蓋的。筆者認為,應通過立法的形式明確檢察機關支持起訴人的法律地位。

第二,明確檢察機關民事支持起訴的范圍。實踐中,支持起訴案件不僅包括侵權類民事案件,也包括因合同糾紛引起的民事案件。民事訴訟法第15條規定支持受損害的單位或者個人向法院起訴。從詞義上“受損害的單位或者個人”與侵權案件中“受害人”并不能等同,“受損害的單位或者個人”強調的是受損害的結果,而“受害人”特指侵權行為的對象。“受損害的單位或者個人”不僅包括因侵權行為而受損害,也包括因違約行為受損害,如農民工被欠薪就是基于勞動合同關系的違約行為引起的。而且在侵權責任與違約責任競合的案件中,如果選擇侵權可以支持起訴,選擇違約則不能支持起訴,顯然也不符合法理。

支持起訴的對象是弱勢群體。對于弱勢群體的范圍,目前尚無權威的表述,一般分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。筆者認為,雖然難以對弱勢群體作出科學的定義,但是根據民法典的相關規定和司法實踐,可以劃定弱勢群體的范圍,即未成年人、老年人、殘疾人、婦女、農民工、普通消費者等特殊主體中具備經濟實力較低、文化程度不高、法律意識不足等特征的人員。

支持起訴的前提條件是弱勢群體有提起民事訴訟的意愿,但因客觀原因無力維護自身合法權益、需要支持起訴的。民事訴訟實行私權自治原則,當事人有權支配自己的實體權利和訴訟權利,是否起訴應由當事人自主決定,檢察機關不得以支持起訴予以任何干涉。因而支持起訴的案件要求當事人有起訴意愿,不能在當事人沒有起訴意愿時作出支持起訴的意思表示,從而影響當事人起訴的決定。同時,支持起訴應當是因客觀原因無力維護合法權益的。民事訴訟中當事人地位平等,原被告雙方因地位平等達成訴訟平衡,檢察機關不應輕易打破這種平衡狀態。但是弱勢群體等特殊主體由于經濟困難、訴訟能力不足、外界壓力等客觀上的原因,無力保護自己的合法權益,在訴訟中處于弱勢一方,這才需要檢察機關支持起訴以形成事實上的平等,恢復平衡狀態。

第三,規范檢察機關民事支持起訴的程序。檢察機關支持起訴的程序分為三個階段,受理、審查作出支持起訴決定、出庭支持起訴。

關于受理階段。檢察機關首先應審查是否屬于檢察機關支持起訴的案件范圍,即是否屬于弱勢群體權益保護的案件。其次需審查其是否屬于支持起訴的對象,即案件是否屬于當事人因客觀原因無力維護合法權益。如果當事人自身具備足夠的訴訟能力,或者主觀上怠于維護自身權益,檢察機關不應再支持起訴,以免形成新的訴訟不平等。最后檢察機關還應審查當事人是否有起訴的意愿。

關于審查作出支持起訴決定階段。對于支持起訴案件檢察機關可以開展必要的調查核實。調查核實是檢察機關履行職責的必要保障,沒有調查核實,檢察機關就無法判斷是否屬于支持起訴的案件。對于檢察機關收集的證據,是否應交付被支持方當事人出示問題。筆者認為,檢察機關支持起訴調查核實的材料不應交給當事人。檢察機關只能向當事人提供有關證據材料的線索、收集證據材料的建議等,協助當事人調查,而不是取代當事人調查。一方面這是當事人處分原則的體現,另一方面也是訴訟平衡的要求,支持起訴對當事人的起訴起支持作用而不是決定作用。如果檢察機關將收集的證據直接交給當事人,將直接導致公權力與另一方私權的對抗,形成新的不平等。

檢察機關支持起訴調查核實獲取的材料的法律效力問題。檢察機關支持起訴調查核實獲取的材料不具有證據效力,檢察機關不同于訴訟當事人,沒有舉證的權利和義務,因此調查核實獲取的材料不具有證據效力。

檢察機關審查后根據案件具體情況決定是否支持起訴,支持起訴決定的作出應當在當事人起訴之后,并征求被支持當事人的意見,如果被支持當事人拒絕,檢察機關應當尊重當事人意愿,不再支持起訴。如果被支持當事人接受支持起訴,檢察機關應當制作支持起訴意見書提交給法院。

關于檢察機關出庭支持起訴。實踐中爭議較大的是檢察機關能否出庭支持起訴以及如何出庭支持起訴,其中不乏有反對的觀點。筆者認為,檢察機關出庭支持起訴并發表支持起訴意見,是履行支持起訴職能的必要保障。很難想象僅憑一份事先擬就的支持起訴意見書,而不顧庭審的實際情況,就能實現支持起訴的目的。關鍵在于出庭支持起訴的方式與維護庭審的獨立性、當事人主體地位的平衡。因此檢察機關支持起訴不應當與當事人進行辯論、代替一方當事人進行訴訟,而是從支持起訴者的立場獨立發表對辯論、舉證、質證的支持意見,對當事人不具有約束力,僅屬于向法庭提交參考意見。

(作者單位:浙江省臺州市人民檢察院)

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